Административно-правовое обеспечение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: по материалам ДВФО
Диссертация
Автор: Трофимчук, Наталья Владимировна
Название: Административно-правовое обеспечение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: по материалам ДВФО
Справка: Трофимчук, Наталья Владимировна. Административно-правовое обеспечение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации : по материалам ДВФО : диссертация кандидата юридических наук : 12.00.14 / Трофимчук Наталья Владимировна; [Место защиты: Тихоокеан. гос. ун-т] - Хабаровск, 2009 - Количество страниц: 208 с. ил. Хабаровск, 2009 208 c. :
Объем: 208 стр.
Информация: Хабаровск, 2009
Содержание:
ВВЕДЕНИЕ
Глава 1 ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1 Административно-правовой статус иностранных граждан в Российской Федерации
§ 2 Государственное регулирование режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
§ 3 Нарушение режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации: причины и условия
Глава 2 ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ РЕЖИМА ПРЕБЫВАНИЯ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1 Сущность и правовые основы деятельности органов исполнительной власти по обеспечению режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации (на примере УФМС России по Хабаровскому краю)
§ 2 Меры административно — правового принуждения, применяемые в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
§ 3 Совершенствование деятельности органов исполнительной власти в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации
Введение:
Актуальность темы
Из всех стратегически важных направлений развития современной России выработка эффективной миграционной политики, адекватной российским реалиям, а также комплексный подход к решению проблем нелегальной миграции являются, пожалуй, самыми актуальными и тесно связанными с демографическими, экономическими, политическими интересами страны.
Миграция населения (от лат. migratio — переселение) - это, в первую очередь, территориальная подвижность (механическое движение) населения, связанная с его перемещением по территории страны (или между государствами), обусловленная, как правило, влиянием разнообразных факторов — социально-экономических, военно-политических, религиозных, природных, экологических; особенностями исторического и хозяйственного развития отдельных регионов и стран. Вместе с тем, миграция населения — это не только простое механическое передвижение людей, но и сложный общественный процесс, затрагивающий многие стороны социально-экономической и культурной жизни целых народов1. Большое влияние миграция оказывает на демографические процессы. Они приводят к изменениям половозрастной и социальной структуры населения в районах, откуда мигранты уезжают и куда приезжают.
По направлению миграционных потоков миграция делится на внешнюю (межконтинентальная и межгосударственная) и внутреннюю (межрайонная, внутрирайонная). К внешней миграции относятся эмиграция (выезд из страны проживания) и иммиграция (въезд в страну), а также реэмиграция, или репатриация (возвращение выехавших на родину). Выделяют также вынужденную миграцию — перемещение людей с целью поиска убежища и незаконную миграцию, под которой понимается въезд в Российскую Федера
1 Метелев С.Е. Перспективы социально-экономического развития страны и смена модели ее участия в международных процессах трудовой миграции. - Омск, 2006. - С. 3-5. цию, транзитный проезд через страну, пребывание в ней и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением действующего законодательства, регулирующего правовые отношения в области миграции1.
С развитием и углублением международного сотрудничества изучение и решение проблем нелегальной миграции, правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан в России приобретает особую значимость. В первую очередь это связано с защитой национально-государственных интересов страны. На сегодняшний день нелегальная миграция по своим последствиям столь же общественно опасна, как и преступления, имеющие такой же по своей сути транснациональный характер - международный терроризм, торговля наркотиками, оружием. Имеет она и свои негативные социально-политические последствия: усиление угрозы терроризма, рост межэтнической конфликтности и политического экстремизма и т.п.
Сейчас к числу наиболее уязвимых территорий в этом отношении от- 1 носятся восточные регионы России — Сибирь и Дальний Восток — территории, которые в стратегической перспективе являются резервом развития эко- -номики государства. Эти регионы, имеющие благоприятное геополитическое положение, большие запасы полезных ископаемых, сельскохозяйственного сырья, на фоне все возрастающей убыли коренного населения в наибольшей степени подвержены деструктивным последствиям нелегальной миграции.
Положение усугубляется и тем, что в России не работает на должном правовом уровне система контроля за миграционными передвижениями, что обусловлено не только ее территориальной протяженностью, но и несовершенством миграционного законодательства в целом. Кроме того, в постсоветском пространстве сегодняшняя Россия превратилась практически в единственную принимающую сторону и многие из принятых ею миграционных
1 Постановление Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 1414 «О Федеральной миграционной программе на 1998-2000 г. г.» (в ред. от 30.12.2000 г. № 1034) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. - № 47. - Ст. 5406. потоков имеют нелегальную либо экстремальную природу (из зон экологических катастроф, вооруженных конфликтов, межэтнической напряженности).
Все эти явления происходят на фоне ухудшающейся демографической ситуации по всей России. По расчетам специалистов, в стране в ближайшие годы значительно вырастет потребность в трудовых ресурсах, которая не сможет быть восполнена за счет коренного населения, особенно в низкооплачиваемых сферах трудовой деятельности1.
Миграция же, особенно внешняя, традиционно считается источником, способным обеспечить принимающее общество недостающими трудовыми ресурсами и внести свой весомый вклад в экономическое развитие принимающего государства. Наибольшим миграционным потенциалом, способным удовлетворить потребности России, по мнению многих специалистов, и по нашему мнению, обладает Китай, и в будущем его роль в этом отношении будет усиливаться. Поэтому при разумной и взвешенной миграционной политике китайские мигранты могут сыграть свою позитивную роль в подъеме экономики России и в преодолении наших демографических проблем.
Вместе с тем очевидно и то, что иммиграция населения всегда таит в себе угрозу национальной безопасности принимающей стороны, поэтому внешняя миграция, и прежде всего иммиграция, должны регулироваться с точки зрения ее законности и управляемости.
Основы правового регулирования миграционными процессами в России формируются до сих пор. Начиная с 2002 г., с принятием Федерального закона о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и других нормативно-правовых актов, начался этап развития миграци
1 Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и регулирование миграционных процессов. — Омск, 2005. - С. 33-34; Шевцова Т.В. Китайская миграция в России // Власть. -2005. - № 8. - С. 45-55; Гельбрас В.Г. Россия в условиях глобальной китайской миграции. -М., 2004. - С. 28, 183; Потряков В. Миграционная ситуация на Дальнем Востоке России // Миграционная ситуация на Дальнем Востоке России: Науч. доклады. - Вып. 7. - М., 1996. -С. 53 и др. онных отношений в качественно новом правовом русле. Вместе с тем общегосударственная миграционная политика в Российской Федерации нуждается в существенной корректировке стратегической направленности, сочетающей интересы государства с соблюдением прав и свобод человека.
Этими и другими проблемами разработки адекватной миграционной политики, укрепления правовой составляющей режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации обусловлена необходимость дальнейшего совершенствования миграционного законодательства. В условиях кризисного развития общества и государства, сложной демографической и миграционной ситуации в стране сохраняется потребность в научном осмыслении новых решений осуществления управляющего воздействия государства на отношения, связанные с пребыванием иностранных граждан в России.
Степень разработанности темы
Острая необходимость поиска новых подходов в правовом регулировании пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации и решение проблем нелегальной миграции возникли в 90-е гг. XX столетия. Для этого периода был характерен массовый, практически неконтролируемый въезд иностранных граждан в Россию и сопутствующая ему незаконная миграция, а также незаконная трудовая деятельность иностранных граждан.
Сегодня достоверно оценить масштабы миграции в России, в том числе нелегальной, которые имели место в тот период представляется невыполнимой задачей. Россия 90-х гг. в правовом и организационном отношениях оказалась не готова к интеграции в международный рынок труда, к либерализации внешнеэкономических отношений.
Таким образом, в первой половине 90-х гг. XX столетия главное внимание ученых было сосредоточено на анализе новой миграционной ситуации, сложившейся после распада СССР. Так, JI.JI. Рыбаковским и Ж.А. Зай-ончковской, В.А. Ионцевым, Е.С. Красинец, В.И. Мукомель, Г.С. Витковской и другими учеными были проведены обширные исследования причин и характера процессов миграционного обмена населением между Россией и странами СНГ, а также взаимосвязи рынка труда в России с миграцией населения и влияние миграционных процессов на демографическую динамику в субъектах Российской Федерации.
При поддержке Фонда Московского Центра Карнеги была издана монография «Миграционная ситуация на Дальнем Востоке и политика России», в которой проанализирована специфика миграционных процессов на Дальнем Востоке Российской Федерации, исторические, экономические и политические факторы их развития, последствия для России, а также возможные решения проблем, вызванных стихийной и неконтролируемой миграцией на приграничных территориях страны и на территории всего государства в целом.
Большой интерес представляет изданный в 2001 г. сборник научных статей «Миграция в России: проблемы правового обеспечения». Представленные в нем материалы отражают теоретические и практические проблемы правового регулирования миграционных процессов в России, формирование миграционной политики, соотношение норм международного права и национального законодательства в регулировании миграционных процессов и другие вопросы.
Современные демографические и миграционные процессы на Дальнем Востоке России, их влияние на социально-экономический потенциал региона нашли отражение в серии статей и монографий дальневосточных ученых и исследователей. К числу таких исследовательских работ можно отнести научные статьи и монографии K.JT. Мотрич, Е.И. Деваева, А.Н. Чистякова, A.M. Чикишева, Ю.А. Ермакова, М.В. Александровой. Вопросы использования иностранной рабочей силы для освоения Сибири и Дальнего Востока затронуты в статьях JT.H. Луценко, Н.А. Долгих, А.В. Островского, М.А. Алексеева, Н.М. Байкова, И.П. Цапенко.
Проблемам влияния международной миграции на развитие национальной экономики страны посвящены исследования С.Е. Метелева. В частности, в его монографиях «Перспективы социально-экономического развития страны и смена модели ее участия в международных процессах трудовой миграции», «Международная трудовая миграция и ее роль в современном мире» рассмотрены особенности и проблемы использования иностранной рабочей силы в российской экономике в современных условиях, предложены меры по повышению эффективности миграционной политики.
В.В. Карлусов и А.П. Кудин в своей работе «Китайское присутствие на российском Дальнем Востоке: историко-экономический анализ», используя отдельные материалы Я.М. Бергера и B.JI. Ларина, исследуют проблемы китайского присутствия на российском Дальнем Востоке. Основной акцент в работе делается на то, что рассматриваемая проблема имеет комплексный характер и нуждается в системном, по ряду аспектов сравнительном и междисциплинарном анализе. Авторы высказывают мнение, что привлечение рабочей силы из Китая на цивилизованной, легитимной основе будет способствовать успешному освоению природно-ресурсного потенциала Сибири и Дальнего Востока. Это откроет для России и Китая возможность быстрого экономического развития и большую социально-экономическую выгоду для дальневосточных регионов России.
Проблемные вопросы правового обеспечения иммиграционных процессов Дальневосточного региона России рассмотрены в работах Н.Н.Сощенко, А.Н. Новикова.
Исследование административно-правовых форм и методов управляющего воздействия в области режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на примере Дальневосточного федерального округа проведено А.А. Павлиновым в его диссертационном исследовании «Административно-правовая организация режима пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в России».
Отдельные вопросы административно-правового регулирования миграции нашли отражение в научных работах и публикациях Е.В. Галуза, С.М. Едина, В.Е. Степенко, П.Б. Музыченко, С.А. Прудниковой, Т.М. Регент, Н.Н. Тоцкого. Проблемы миграции затронуты также в работах В.И. Портякова, В.И. Трубина, В.Г. Гельбраса.
При рассмотрении теоретических основ правового регулирования режима пребывания иностранных граждан за основу принимались позиции известных деятелей юридической науки, занимавшихся вопросами государственного управления, таких как А.П. Коренев, С.С. Алексеев, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, М.Ю. Козлов, JI.JI. Попов, А.П. Лончаков, В.М. Манохин и других видных теоретиков права.
Результаты выполненных вышеуказанными авторами работ, прямо или косвенно относящиеся к анализируемой проблеме, создали методические предпосылки для дальнейшего исследования.
Проведенный анализ научной и публицистической литературы свидетельствует о том, что ранее проблемы обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации не были выделены как самостоятельный объект исследования. Большинство ученых, исследователей, практических работников в своих научных разработках, статьях и монографиях, рассматривая развитие миграционных процессов в России, затрагивали лишь отдельные аспекты пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Следует учитывать, что некоторые выводы и предложения научных исследований, выполнены в рамках различных временных периодов и не отражают социально-экономических и политико-правовых реалий сегодняшней России. Эти обстоятельства подчеркивают объективную потребность в исследовании заданной проблематики.
В настоящей работе на основе научного, нормативного и эмпирического материала предпринята попытка исследования проблем правового регулирования пребывания иностранных граждан в Российской Федерации в контексте становления в России демократического правового государства, формирования правовых начал общественной жизни с учетом приоритетного значения прав и свобод человека и гражданина.
Предлагаемый подход к освещению происходящих в настоящее время в России миграционных процессов основан на анализе нормативно-правовой базы, получившей развитие с 2001 г. и продолжающей формироваться в настоящее время.
Цели и задачи исследования
Цель диссертационного исследования определяется его актуальностью и состоит в выявлении недостатков нормативно-правовой регламентации пребывания иностранных граждан в Российской Федерации и выработке предложений по совершенствованию организации государственного управления в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации на основе научно обоснованных выводов, сделанных автором в работе.
Исходя из целей исследования, диссертантом определены следующие задачи:
• охарактеризовать правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения, возникающие между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности;
• провести системный анализ миграционного законодательства Российской Федерации, внести предложения по его совершенствованию;
• исследовать деятельность органов исполнительной власти, реализующих свои управленческие функции в области регулирования миграции;
• провести классификацию мер административно-правового принуждения, применяемых в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации;
• на основании результатов исследования разработать рекомендации по совершенствованию в целом управляющего воздействия государства на отношения, связанные с обеспечением режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Объект исследования
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают общественные отношения властно-организационного характера, возникающие в ходе осуществления управляющего воздействия государства на иммиграционные процессы, а именно отношения, возникающие между органами исполнительной власти и иностранными гражданами в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Предмет исследования
Предмет исследования составили теоретические и практические аспекты управляющего воздействия государства, органов исполнительной власти на отношения, возникающие между указанными субъектами административных правоотношений и иностранными гражданами в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
Методология исследования
Анализ проблематики, указанной в теме диссертационной работы, выявил необходимость применения в совокупности самых разных методов научного познания.
Решение поставленных диссертантом задач опосредовано использованием научно-правовых методов исследования: структурно-системного анализа, формально-юридического, историко-правового, теоретико-правового и сравнительно-правового методов. Широко применялись и другие общенаучные методы: социологический, статистический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, метод моделирования.
Эмпирическую основу диссертационного исследования составили система философских знаний, формулирующих общие требования к научным теориям, к определению сущности исследуемых явлений; достижения юридической науки в области исследуемой группы общественных отношений, механизма управления, механизма правового регулирования, административной ответственности, анализа причин и условий, способствующих совершению административных деликтов; аналитические материалы, отражающие результаты правоприменительной деятельности Управления федеральной миграционной службы России по Хабаровскому краю.
Научная новизна и практическая значимость исследования Специфика развития миграционного законодательства России, а также строящихся отношений в области правового регулирования пребывания иностранных граждан в Российской Федерации свидетельствует о необходимости научного осмысления этих процессов и поиска практически значимых решений проблем эффективной организации государственного управления в данной сфере общественных отношений.
По мнению автора, научная новизна представленного диссертационного исследования состоит в комплексном подходе к проблемам правового обеспечения режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации. Указанный подход заключается в детальном анализе миграционного законодательства, регулирующего, главным образом, отношения, возникающие между уполномоченными государственными органами в сфере миграции и иностранными гражданами в связи с их въездом на территорию Российской Федерации, пребыванием в Российской Федерации и их последующим выездом из Российской Федерации. Представленный анализ дает возможность выявить проблемы, возникающие в процессе правоприменительной деятельности указанных субъектов государственной власти, и найти возможные пути их решения, а также систематизирует законодательство, регулирующее миграционные отношения.
Новизна исследования проявляется также в том, что автором сформулированы такие понятия, как административно-правовой статус иностранных граждан и режим пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации, что может привнести в имеющиеся сегодня правила пребывания иностранных граждан в России юридически оформленную целостность и правовую завершенность.
Практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что на основе анализа объекта исследования автором выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию нормативно—правового регулирования пребывания иностранных граждан в Российской Федерации. Представленные выводы и предложения могут быть использованы в правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти, уполномоченных обеспечивать соблюдение режима пребывания иностранных граждан на территории Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. Осмысление теоретических вопросов и складывающейся правоприменительной практики организации государственного управления в сфере обеспечения режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации позволяет автору представить ряд выводов и предложений, направленных на совершенствование государственной организации миграционных отношений.
Конкретизируя, можно выделить следующие положения, выносимые на защиту:
1. В диссертации формулируется ряд предложений по повышению эффективности взаимодействия федеральных, региональных и местных органов власти и управления, негосударственных структур и общественных объединений; созданию условий для открытого диалога между органами власти и управления и представителями негосударственных структур, общественных организаций по проблемным вопросам в сфере миграции. Например, предлагается образовать государственный координационный орган по миграционной политике с участием неправительственных организаций, представителей МВД России и ФМС России, Аппарата уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, ученых, экспертов.
2. Проведенное исследование позволило выявить необходимость совершенствования процессов планирования, прогнозирования и моделирования миграционных потоков и их направлений. Для этого предлагается включить в общий механизм организации государственного управления миграцией населения в России создание информационных центров для мигрантов. В работе представлена система функционирования информационных центров для мигрантов.
3. Анализ миграционного законодательства показал, что разрозненная масса законов и подзаконных нормативно-правовых актов не способствует упорядочению и обеспечению должного правового регулирования миграционных отношений. Необходимо систематизировать законодательство в сфере миграции, определить его цели и задачи, порядок реализации. В диссертационном исследовании представлена классификация правил поведения, определяющих режим пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, как попытка определения одного из возможных направлений в создании внутренне согласованного, структурно систематизированного миграционного законодательства России.
4. В диссертации проводится комплексное исследование содержания режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации, а также влияние на его формирование административно-правового статуса иностранных граждан в Российской Федерации и общего правового статуса человека и гражданина в целом. Определяется понятие административно-правового статуса иностранных граждан.
На защиту выносится положение о целесообразности использования в миграционном законодательстве Российской Федерации представленного автором понятия режима пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.
5. Приведение миграционного законодательства в соответствие с принципами и нормами международного права, конституционными нормами, а также устранение имеющихся пробелов и противоречий требует доработки отдельных положений Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», в частности предлагается:
• исключить возможность аннулирования уже выданного разрешения на временное проживание в связи с отсутствием соответствующих квот и внести изменения в п. 1.1 ст. 7 следующего содержания: «разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, если квоты, установленные в соответствии с федеральным законом, исчерпаны или уменьшены Правительством Российской Федерации»;
• в целях оперативного решения вопроса о предоставлении добросовестным работодателям разрешений на привлечение и использование в Российской Федерации иностранных работников делегировать функции по их оформлению территориальным органам ФМС России;
• конкретизировать статус организаций или физических лиц, использующих труд иностранных граждан на территории Российской Федерации (статус «работодателя»), в соответствии с целями и задачами миграционного законодательства;
• определить сущность и основания применения такой меры пресечения, как сокращение срока временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации;
• в целях своевременного выявления иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию, страдающих наркоманией, инфекционными заболеваниями, представляющих опасность для окружающих, предлагается создание системы медицинского освидетельствования в режиме экспресс-метода;
• для решения проблемы финансирования выдворения (депортации) иностранных граждан из Российской Федерации ввести обязанность для каждого въезжающего иностранного гражданина открыть лицевой счет на свое имя на необходимую для выезда сумму.
Структурное построение исследования
Структурно диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, последовательно раскрывающих теоретические положения научного исследования, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений.
|
